Los cambios que se pretenden hacer
a la Constitución NO son simples “enmiendas”, afectan varios puntos y
principios fundamentales. Estas alteraciones contribuyen a que exista una mayor
concentración del poder y, por lo tanto, representan un retroceso para la
democracia, la participación y los derechos de las personas y los pueblos del
Ecuador.
La Constitución de 2008 es un documento vivo que garantiza los
derechos de todas las personas, pueblos, comunidades y colectivos del país.
Los cambios propuestos por el Gobierno y la Asamblea Nacional no
son fruto de las demandas populares. No están encaminados a fortalecer los
derechos sino a consolidar el poder.
Recordemos las regresivas reformas de la consulta popular de
2011: con ellas se restringieron los derechos de las personas procesadas
penalmente y se cambió la Función Judicial para que el Gobierno integre el
órgano rector y disciplinario, es decir para que el Presidente “meta la mano en
la justicia”, tal como sucedía antes. Ahora vemos sus efectos: se triplicó la
población carcelaria y los jueces no pueden resolver en contra de los intereses
del Gobierno, so pena de sufrir sanciones administrativas.
La Corte Constitucional avaló el proyecto denominado “Enmiendas
a la Constitución de la República del Ecuador 2008”, en el que constan 16
propuestas de cambios constitucionales, de los 17 presentados por la Asamblea
Nacional. De esas propuestas, 12 son cambios que no pueden hacerse mediante
trámite legislativo porque no son “enmiendas” sino cambios profundos a la
Constitución.
La Asamblea Nacional organiza la estrategia para difundir las
supuestas “enmiendas” que despedazan a la Constitución.
Hay que decir NO a estos cambios que disminuyen nuestros
derechos y pretenden perpetuar en el poder a un proyecto político autoritario.
No se pueden
cambiar las reglas en medio juego
Uno tiene que jugar con las reglas acordadas antes del juego. No
es ético ni legal que en la mitad de un partido de fútbol el equipo que está
perdiendo diga que a partir de allí, los goles que meta valdrán el doble de los
del rival. Las reglas se cambian antes del juego, tanto por quienes las hacen
como por quienes van a jugar.
La norma ética dice que quienes llegan al poder deben respetar
las reglas establecidas en la Constitución. Si quienes están en el poder se
benefician de las normas que quieren cambiar, están alterando el juego
democrático. Es un abuso del poder.
La democracia
constitucional no es una cuestión formal
Una característica fundamental de nuestro sistema constitucional
es que la Constitución subordina a todo poder público y privado. Otra
característica es que pone múltiples límites al poder. Estas son
características básicas de la Constitución de Montecristi.
El primer límite son los derechos: todo poder está prohibido de
violarlos y tiene que garantizarlos. El segundo límite está en las competencias
de los poderes públicos: por ejemplo, la Corte Constitucional debe respetar y
hacer respetar la Constitución y no permitir sus violaciones. El tercer límite
son los tiempos que establece la Constitución: si fijó un período de gobierno y
prohíbe la reelección, esta condición tiene que ser respetada. El cuarto límite
es el denominado candado
constitucional: evita que los cambios a la Constitución se los hagan en beneficio
de un grupo que ostenta el poder y perjudique a quienes no lo tienen.
Ningún poder puede cambiar la Constitución a su capricho.
Análisis de los
principales cambios propuestos por la Asamblea Nacional
Restricción de la
consulta popular[1]
La Asamblea Nacional propone dos restricciones a la consulta
popular, con lo cual debilita el derecho a la participación ciudadana y a la
democracia directa. En la Asamblea Constituyente de Montecristi el mensaje fue
muy claro: siempre más democracia, nunca menos.
La primera
restricción limita la
consulta popular de los gobiernos autónomos. Hoy los gobiernos autónomos pueden
proponer una consulta popular sobre “cualquier asunto de interés”, y la
propuesta la limita a “asuntos de su competencia.” Por ejemplo, el gobierno
provincial de Orellana podría organizar una consulta sobre la explotación
petrolera; con los cambios propuestos no podría organizar una consulta sobre este
asunto tan importante porque el manejo de recursos naturales no sería de su
competencia.
No hay justificación para esta decisión. Es falso que se trate
de un error de redacción, porque en la Constitución de 2008 se insistió en la
descentralización y las autonomías como fundamentos de la democracia. Hoy el
Gobierno está empeñado en la concentración y centralización político
territorial. En el Plan de Gobierno de Alianza País 2007-2011 se afirmaba que
“Es fundamental luchar por un proceso agresivo de descentralización, de
desconcentración y de correctas autonomías”. Limitar las competencias de los
gobiernos autónomos va en sentido contrario.
La segunda
restricción se refiere a la
iniciativa ciudadana, pues elimina la frase “sobre cualquier asunto”. Al
eliminar la amplitud de los temas que pueden ser consultados por la ciudadanía
se abre la puerta a la interpretación arbitraria de la Corte Constitucional.
Con la propuesta de la Asamblea Nacional quien pierde es la
ciudadanía, porque se restringe su participación y su cercanía con el poder en
los espacios locales.
Las Fuerzas Armadas
asignadas a tareas de seguridad interna[2]
En la Constitución de 2008 se decidió terminar definitivamente
con el tutelaje de la democracia por parte de las Fuerzas Armadas.
En la Constitución de 1998 las Fuerzas Armadas tenían “como
misión fundamental la conservación de la soberanía nacional, la defensa de la
integridad e independencia del Estado y
la garantía de su ordenamiento jurídico”. En la Constitución de Montecristi
se dio fin a dicho tutelaje y se estableció que “las Fuerzas Armadas tienen
como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad
territorial”.
La Constitución de Montecristi estableció una diferencia clara
entre Policía Nacional, encargada de la seguridad interna, y Fuerzas Armadas,
encargadas de la defensa de la soberanía y de la integridad territorial.
Confundir las misiones es un grave error que puede provocar violaciones a los
derechos humanos.
La policía trabaja con ciudadanos y las fuerzas armadas con
“enemigos”. Los derechos que se aplican son distintos: para la policía, los
derechos humanos son el límite; para los militares, es el derecho humanitario.
El entrenamiento es distinto: la policía se encarga de prevenir la violencia y
de detenerla; las fuerzas armadas se entrenan para usar las armas y matar. La
policía debe evitar las muertes; las fuerzas armadas, cuando hay hostilidades,
deben matar.
Si se necesita más personal para garantizar la seguridad
ciudadana hay que contratarlo y entrenarlo de forma apropiada, pero no
confundir los papeles. Las Fuerzas Armadas deben entrenarse para hacer una
guerra respetando el derecho humanitario, pero con ese entrenamiento no deben
asumir tareas de seguridad interna y ciudadana. Un cambio de este calibre ni
siquiera sería admisible en una Asamblea Constituyente, porque implica una
grave amenaza a los derechos humanos.
Pero hay una razón más preocupante. Si esto es aprobado no se
requerirá de un decreto para declarar una emergencia, ni el Gobierno estará
obligado a explicar los derechos que restringe ni el tiempo de permanencia de
los militares en las calles.
La comunicación como
servicio público[3]
La comunicación es un derecho. Al convertirla en servicio
público, los medios privados y comunitarios se vuelven concesionarios. En ese
caso, tener un medio privado o comunitario sería un privilegio.
Este cambio no promueve ni amplía los derechos de la sociedad,
sino que aumenta el poder del Estado. Lo más curioso es que se adecua la
Constitución a la Ley de Comunicación. Insólito.
Esta reforma está encaminada a completar el control de la
comunicación por parte del Gobierno nacional. Considerar a la comunicación como
un servicio público es degradarla al nivel de servicios como el agua o la luz
eléctrica. ¿Será que lleguemos al extremo de pagar una tasa por el servicio de
comunicación, o que enfrentemos un posible corte por falta de pago?
En lugar de promover un derecho fundamental se busca controlar
la emisión de mensajes, para imponer formas hegemónicas y uniformes a la
convivencia social. Se trata de una ideología que pone por delante una sola
verdad, la verdad del oficialismo.
Al gobierno de Correa no le basta con ejercer la fuerza; ahora
quiere unificar la comunicación, desconociendo que la pluralidad de expresiones
es fundamental para la vida democrática. La comunicación le pertenece a la
sociedad.
Nadie puede erigirse como único emisor e intérprete de los
mensajes. La Constitución de 2008 establece que el Estado “facilitará la
creación y el fortalecimiento de medios de comunicación públicos, privados y
comunitarios”. Hasta ahora, este mandato no se cumple, pues no hay un solo
medio de comunicación público (es decir en manos de la sociedad y no del
Gobierno). Tampoco se ha fortalecido a los medios de comunicación comunitarios,
mientras se limita el accionar de los medios de comunicación privados a través
de las instituciones de control y regulación.
En estos ocho años de Gobierno no ha existido la voluntad
política de crear una comunicación pública. Al contrario, hoy los medios que
dependen del presupuesto estatal no han hecho más que replicar los boletines y
las campañas oficiales.
Con esta reforma se confunde la asignación de una frecuencia del
espectro radioeléctrico, que en efecto es un bien público, con el contenido
emitido por los medios de comunicación, que debe responder al interés de la
comunidad. La gran perjudicada sigue siendo la sociedad, que no tiene
garantizado su derecho a la comunicación.
Los obreros del
sector público pierden derechos[4]
¿Cuál es la diferencia de estar regulados por el Código de Trabajo
o por la Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP)? Si la respuesta es que se
benefician los obreros, entonces se estaría ampliando el ejercicio de derechos
y no habría problema: sería una enmienda. Pero si se vulneran o restringen
derechos estaríamos ante un ámbito vedado al legislador e incluso al
constituyente.
Se podría argumentar que, como empleados públicos, tendrían más
vacaciones y hasta en algunos casos mejores remuneraciones. Pero si se piensa
en los derechos colectivos, como la sindicalización, la huelga y la negociación
colectiva, en las utilidades y en la posibilidad de acudir ante un inspector de
trabajo, es una norma regresiva que afecta los derechos humanos. Lo menos que
se puede hacer con propuestas como esta es escuchar a quienes serían víctimas
de este posible cambio constitucional.
Es evidente el miedo del Gobierno a la organización social y sus
luchas. Por eso se busca limitar la posibilidad de negociación de los
sindicatos públicos con el Estado. La LOSEP ha permitido un continuo acoso
laboral y sanciones desproporcionadas ante los reclamos de los servidores
públicos; el Decreto 813 permite la compra de renuncias obligatorias.
Se quiere eliminar toda forma de organización, sobre todo de las
organizaciones políticas de izquierda. Y eso es inconstitucional.
Reelección indefinida[5]
La Asamblea Nacional propone eliminar la palabra “por una sola
vez” en dos normas constitucionales, por lo que la reelección se tornaría
indefinida.
En la Constitución de Montecristi se planteó con fuerza la
eliminación de la reelección indefinida para todas las dignidades de elección
popular, y expresamente para los presidentes y vicepresidentes de la República.
Esta norma se extendió para todo tipo de organizaciones colectivas (artículo
96), partidos políticos (artículo 108), inclusive para los consejos de igualdad
ciudadana (artículo 157).
La reelección indefinida era considerada por el presidente
Correa como un absurdo; él mantuvo esta posición hasta enero de 2014.
Recordemos que la Corte Constitucional colombiana negó la
petición de hacer un referéndum para permitir la segunda reelección de Álvaro
Uribe. Esta decisión es relevante porque el contexto jurídico y político es
semejante: la Constitución de Colombia también prohíbe la segunda reelección
inmediata porque beneficiaría al Presidente de la República en ejercicio de
funciones.
La reelección por un solo período es un límite al poder. Si hay
reelección indefinida se afecta la alternabilidad y se vulnera la diversidad.
En un estado democrático y plurinacional, que garantiza la participación, la
igualdad y la deliberación pública, las diversas opciones ideológicas y
políticas deben tener un espacio que la reelección puede negar. Eliminar la
alternabilidad atenta gravemente contra el pluralismo político.
El límite a la reelección impide que una misma fuerza política
se atribuya la vocería excluyente y exclusiva del pueblo. La no reelección
indefinida limita los posibles abusos de poder, porque el sujeto político tiene
la obligación de atenerse al tiempo señalado y propiciar la sucesión.
La reelección indefinida del Presidente afecta el principio de igualdad y no discriminación, porque los postulantes a ese cargo
de elección popular no están en igualdad de condiciones. El Mandatario en
funciones aprovecha los recursos públicos, los espacios en medios de
comunicación y todo el aparato estatal durante la campaña, mientras los demás
no pueden hacerlo. Lo mismo es válido para prefectos, alcaldes, asambleístas y
demás funcionarios de elección popular.
La Asamblea Nacional sostiene que el impedimento para la
reelección indefinida afecta los derechos políticos del Presidente en
ejercicio. En cambio, la Corte Constitucional colombiana considera que es una
exclusión para que otra persona pueda hacerlo. No existe, pues, discriminación
en contra de la persona que ejerce la Presidencia de la República, sino en
contra de quien potencialmente podría ejercerla.
La reelección indefinida afecta las posibilidades y los derechos de
las minorías y de la oposición, inclusive de los potenciales candidatos de
la misma tendencia política a la que pertenece la persona que está en el poder.
La alternancia promueve la rotación de autoridades y la participación de más
personas y actores políticos. La democracia no es el poder de una sola
tendencia política.
Las normas tienen que ser de carácter general, impersonal y
abstracto. Cuando las normas son concretas, particulares y personalizadas se
sospecha que pueden discriminar. Las normas con dedicatoria comprometen la
igualdad. Es intolerable para la democracia constitucional que una persona
utilice el aparato estatal a su favor.
La no reelección garantiza la división de poderes. Cuando una
persona ejerce el poder sin límites temporales tiende a concentrar el poder.
Toda concentración de poder implica tiranía y opresión.
¿Cómo se concentra el poder con la reelección indefinida? Pues a
través de la influencia del Ejecutivo en la nominación de órganos de control y
autónomos. Por ejemplo, el Presidente nomina a los miembros de la Corte Constitucional
(artículo 434) y tiene delegados en el Consejo de la Judicatura (artículo 179).
Al romper el límite del poder temporal, la reelección indefinida
permite que el Presidente tenga una injerencia indeseable en otros poderes, e
impida que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de especialización
institucional en el ejercicio de sus funciones.
El cambio constitucional que propone la reelección indefinida
afectaría derechos, garantías y la estructura del Estado. En consecuencia, no
puede ser considerado “enmienda” y, por lo mismo, la Asamblea Nacional no tiene
competencia para realizarlo.
Todos los cambios señalados anteriormente solo podrían
discutirse en una Asamblea Constituyente. Las reformas que a continuación se
mencionan, podrían hacerse mediante una consulta popular (referendo).
Competencias de los
gobiernos municipales y del Gobierno central[6]
Es una propuesta centralizadora contraria a los principios que
rigen la administración pública. Las competencias tratan sobre los derechos a
la salud, educación, recreación y deportes que muchos municipios promueven.
Desde la perspectiva del titular de los derechos, no importa quién le ofrece el
servicio sino que lo haga bien.
Al privar de estas competencias a los gobiernos autónomos
descentralizados (GAD), el Gobierno central manejará más recursos públicos,
pero puede perjudicar la gestión local. Si de lo que se trata es de planificar
y construir obras para tener réditos políticos, es irresponsable realizar una
reforma constitucional.
Es preferible que estas competencias las sigan teniendo los GAD
porque pueden asegurar una mejor participación local y satisfacer una demanda
ciudadana más cercana.
Competencia de la
Contraloría General del Estado para controlar los objetivos y la gestión de las
instituciones[7]
Uno de los cinco ejes de la propuesta de Alianza PAIS fue la
lucha contra la corrupción. Se hablaba de transparentar la administración
pública para mejorar la calidad de la democracia y fortalecer las instituciones
de control ciudadano. Reducir el papel de la Contraloría va en contra de lo
propuesto hace ocho años.
La fiscalización ha desaparecido, la justicia está controlada
por el Ejecutivo y la transparencia se extingue.
Este cambio constitucional no encomienda a otra institución la
función de contraloría. En ese sentido, es una norma incompleta. Al eliminar la
posibilidad de control por parte de un órgano autónomo se altera la estructura
del Estado.
Eliminación del
plazo de ocho años para conformar las regiones autónomas[8]
Eliminar el plazo para la conformación de las regiones autónomas
puede ser una invitación a nunca crearlas. El plazo es un límite que puede
conllevar a una responsabilidad por omisión constitucional. Sin el plazo,
parecería que se pretende postergar la creación de regiones autónomas. La
ausencia de estas regiones altera la estructura del Estado.
De los 17 cambios propuestos por la Asamblea Nacional, la Corte
Constitucional desechó el primero (modificaciones a la acción de protección)
por considerar que afecta a los derechos fundamentales de la ciudadanía.
Las únicas propuestas de cambios constitucionales que
consideramos que son enmiendas, que no afectan los derechos ni la estructura
del Estado y que, por lo mismo, la Asamblea Nacional puede discutirlas y
aprobarlas sin necesidad de consulta popular, apenas son cuatro:
La edad para ser Presidente (artículo 4 de la propuesta de cambios, que
afecta al artículo 142 de la Constitución): los derechos políticos están
sujetos a regulación y hay cierta discrecionalidad legislativa para poner
edades. Disminuir la edad puede ser considerado una ampliación de las
oportunidades de las personas para ejercer una función pública, lo cual está en
la línea de los derechos de participación.
La Defensoría del Pueblo y la división territorial judicial (artículo 9 de la propuesta de cambios, que
afecta al artículo 214 de la Constitución): este cambio normativo se podría
hacer mediante una reforma legal. Se trata de una mera organización administrativa
de un órgano del Estado que no afecta en absoluto a los derechos de las
personas.
Las pensiones jubilares de los miembros de la fuerza pública (artículo 14 de la
propuesta de cambios, que afecta al artículo 370 de la Constitución): esta
norma podría haberse implementado con una simple reforma legal. ¿Existe un afán
político más que garantista? Parece que hay un ánimo de congraciarse con las
Fuerzas Armadas. Con o sin “enmienda constitucional”, el Estado tiene el deber
de garantizar las pensiones jubilares de la fuerza pública.
La palabra fondos “previsionales” (artículo 15 de la propuesta de cambios, que
afecta al artículo 372 de la Constitución): esta norma nunca ha causado
problemas jurídicos en la aplicación. Es un típico error mecanográfico.
Simplemente se pudo haber interpretado la norma.
Conclusiones
Las “enmiendas” son excepcionales. La mayoría de cambios
propuestos por la Asamblea Nacional no son enmiendas, sino cambios profundos
que afectarán potencialmente derechos y garantías.
Las “enmiendas” siguen la tendencia normativa de fortalecer el
poder del Estado en detrimento de los derechos. En el documento de argumentos
que la mayoría parlamentaria presentó al pleno de la Corte Constitucional se
devela la verdadera razón: “En realidad lo que se pretende es ajustar el
accionar estatal para mejorar su eficacia y efectividad en los ámbitos
propuestos”. Está claro que los derechos no son la verdadera justificación.
La Asamblea Nacional y el Presidente no han presentado evidencia
empírica para sostenter cambios de este calibre. Sus argumentos son retóricos y
no son fruto del debate democrático. Los cambios constitucionales no se
justifican empírica, política ni jurídicamente.
La Constitución de Montecristi se desconstitucionaliza. Los
poderes constituidos están matando el espíritu de Montecristi y la intención de
los poderes constituyentes de 2008, que el pueblo refrendó en las urnas. La
Asamblea Nacional y el Gobierno están usurpando el sentido de la Constitución
de Montecristi.
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