El dinero negro en las campañas electorales: un limbo legal y político
Aunque hay limitaciones legales sobre la financiación de las campañas, en la práctica, la posibilidad de controlar dinero negro en las elecciones se complica por falta de controles más efectivos. Mientras el consejero Luis Verdesoto, del Consejo Nacional Electoral, afirma que se pueden identificar ciertas prácticas, en especial, en las provincias, con la que se inyecta dinero a las campañas, el ex presidente del TSE, Jorge Acosta, cree que el control es complicado. La situación es similar en otros países de la región como Colombia y México.
10 de febrero del 2019
REDACCIÓN PLAN V
Las campañas iniciaron su actividad en busca de los cargos por los cuales se postulan este 24 de marzo. Los actos proselitistas están a la orden del día: camionetas de perifoneo íntegramente cubiertas con las caras de los postulantes. Carteles de cartón o material plástico colgados de los postes y los puentes. Eventos de campaña que incluyen conciertos, rifas o cocteles. El dinero empieza a circular en el proceso electoral, pero hay dudas sobre su origen y sobre la forma en que se puede controlar que capitales de mafias o grupos de poder condicionen a los postulantes.
El dinero empieza a circular en el proceso electoral, pero hay dudas sobre su origen y sobre la forma en que se puede controlar que capitales de mafias o grupos de poder condicionen a los postulantes.
Aunque el gasto electoral tiene un techo, que fue fijado por el Consejo Nacional Electoral (CNE) de acuerdo con la actual legislación, lo cierto es que hay vacíos en las normas y es complejo evitar que dineros de origen ilícito se colen en los pagos para la industria del voto, que incurre en gastos desde material de campaña hasta movilización de simpatizantes, desde alquiler de tarimas hasta promoción en internet, desde el funcionamiento de trolles en Twitter hasta la captación de influencers, pasando por las infaltables banderas, carteles y camisetas.
Según una resolución del CNE, el gasto electoral se distribuye de acuerdo con el número de electores y candidatos para cada dignidad. El vocal José Cabrera, cercano al Partido Social Cristiano, explicó que la excepción son los concejales urbanos y rurales. Para este año, un candidato a prefecto puede gastar en su campaña hasta USD 1'955.712,87; uno que aspira a ser alcalde puede llegar a los USD 3'238.623,84; los que quieren ser concejales hasta USD 4'974.257,33 y para integrar las juntas parroquiales se puede gastar hasta USD 1'912.734,08.
Pero, ¿de dónde sale este dinero? Es el máximo que una persona o entidad privada puede aportar a los candidatos, y, en teoría, todo debe estar debidamente manejado por medio de cuentas bancarias, con la presentación de recibos y con límites para que, por ejemplo, una persona natural pueda donar más del 5% del gasto electoral autorizado para cada dignidad. Es decir, si alguien quiere donar a la campaña de un candidato a alcalde, no puede hacerlo por más de USD 98 mil. Los propios candidatos no pueden exceder el 10% del monto máximo como aporte personal suyo, y las actividades promocionales no deben superar el 50% del monto máximo. Si candidato ha obtenido un préstamo el monto total no puede ser mayor que el 20% del gasto y no cabe la condonación de la deuda ni de los intereses.
Pasados 90 días de la finalización de la campaña, los tesoreros de las candidaturas deben presentar un informe econónico. Cuando hay excesos en el gasto, la sanción es administrativa. No hay ningún tipo de delito penal específicamente electoral en la actual legislación, aunque sí es posible, en teoría, que se investiguen presuntos crímenes como el lavado de activos, que podría producirse por medio del proceso electoral.
Fiscales especializados
El consejero del CNE, Luis Verdesoto, propone que la Fiscalía tenga personal especializado pendiente del proceso electoral ante la posibilidad de que se cometa algún tipo de delito relacionado con dinero de procedencia ilícita. Además, ha planteado que en el portal del CNE se puedan enviar denuncias anónimas relacionadas con gastos que puedan parecer sospechosos. El consejero admite, sin embargo, que ese tipo de denuncias también pueden llegar a convertirse en parte de la campaña, por lo que habrá que establecer criterios para evitar que las autoridades sean utilizadas por denunciantes cuyo verdadero objetivo sea solo favorecer a su candidato. La figura de un "fiscal electoral" y de delitos electorales debe, para Verdesoto, ser debatida, pues estima que solo por medio del control de funcionarios especializados en el interior del país, que presencien cada campaña y puedan hacer estimaciones con valor legal de los verdaderos costos de sus actividades, sería posible saber si no hay fenómenos como la doble contabilidad o el subregistro de gastos. Sin embargo de estos controles, la posibilidad de que dinero en efectivo o aportes en especie no sean registrados siempre está latente.
Para el ex presidente del Tribunal Supremo Electoral (TSE), que actualmente fue reemplazado por el CNE, Jorge Acosta, hay una regulación muy precisa en las normas que regulan el gasto electoral.
Así, Acosta precisa que "es casi imposible" detectar si hay dinero de origen ilícito en el proceso electoral, pues la actual legislación controla básicamente dos cosas: el uso del dinero que el Estado entrega a los movimientos y fuerzas políticas, y los máximos del gasto electoral, que tienen relación con el dinero privado que ingresa.
Para Jorge Acosta, "es casi imposible" detectar si hay dinero de origen ilícito en el proceso electoral, pues la actual legislación controla dos cosas: el uso del dinero que el Estado entrega a las organizaciones políticas, y los máximos del gasto electoral, que tienen relación con el dinero privado que ingresa.
Acosta recordó que en la campaña electoral los candidatos pueden recibir dinero de varias fuentes: el artículo 202.1 del Código de la Democracia regula el dinero que reciben del Estado. El artículo 209 establece la fórmula del cálculo, pero, además, las organizaciones políticas pueden recibir aportes lícitos tanto en efectivo cuanto en especie, ya sea como una donación, como un legado o como un aporte directo. Se debe valorar los aportes a la época de la contratación y son válidos siempre y cuando no se pasen del límite fijado. Entre los recursos que la actual legislación considera lícitos, están los aportes de los afiliados, de los propios candidatos, los donativos de simpatizantes ecuatorianos, y los ingresos que los partidos puedan tener si arriendan sus bienes y de actividades de promoción. Cada uno de esos aportes debe ser registrado con un comprobante por el responsable del manejo económico. Los aportes de los que no haya comprobante son declarados nulos, y además, no se puede reclamar ningún tipo de obligación al candidato por haber dado algún dinero.
Luis Verdesoto cree que el actual sistema de control es ineficiente, y que podría permitir que entren a las campañas dineros irregulares y hasta ilícitos. Los ítems de control no son suficientes, por lo que si hubiera funcionarios electorales analizando cada evento, como inspectores de campo, sería más difícil que se haga pasar un evento por una fracción de su valor real, sostiene el consejero.
Para Acosta, debe haber un certificado de origen de fondos y todos los aportes deben estar bancarizados, y hay limitaciones para recibir dinero de personas o instituciones que sean contratistas con el Estado, así como de personas que tengan litigios judiciales con el Estado. Sin embargo, Acosta destaca que es "casi imposible" controlar que haya aportes que no estén bancarizados y que provengan de aportes ilícitos. Por ello, cree que es necesaria la participación de entidades de control financiero, como la Unidad de Análisis Financiero, que es una entidad adscrita al Ministerio de Finanzas. Para el ex presidente del TSE, se podría monitorear las cuentas de los candidatos y sus entornos en busca de dinero negro, en lo que también podría tener participación entidades como el Servicio de Rentas Internas, o las Superintendencias de Bancos y Compañías. Además, cree que si se han podido identificar irregularidades en el financiamiento, el caso debe ser puesto en consideración de la Fiscalía.
El informe reservado de Verdesoto
De su lado, el vocal Verdesoto realizó el anuncio, a fines del mes pasado, de la presentación de un informe reservado al pleno del CNE, en el cual se detallaría cómo en una provincia del interior del país se estarían desarrollando mecanismos para aportar a ciertas campañas locales con dinero, al parecer, de origen ilícito. Verdesoto, sin embargo, confirmó a PLANV que no ha presentado todavía el informe, y que mantendrá su carácter reservado. Según explicó Verdesoto, se trata de un documento de 20 páginas que describe algunas formas de operación de financistas, al parecer, con dinero ilícito, pero no contiene ni casos, ni datos precisos.
Según explicó Verdesoto, se trata de un documento de 20 páginas que describe algunas formas de operación de financistas, al parecer, con dinero ilícito, pero no contiene ni casos, ni datos precisos.
Al parecer, una misión del CNE visitó una provincia fronteriza y pudo establecer que hay mecanismos claros en las que aparece dinero, al parecer, dudoso, en el trabajo de ciertos políticos de esas zonas. Por ejemplo, destaca que ha podido detectar la organización de rifas en las que el valor del premio no se explica por el pequeño importe de los boletos, o la realización de obras de carácter público como caminos y ciertas infraestructuras por parte de ciudadanos privados. El vocal, sin embargo, no quiso dar más detalles, aunque en un principio había hablado de la penetración del narcotráfico en las campañas. "En el informe no vamos a relevar casos, para eso hacer hay que tener la capacidad de analizar un universo entero. Sin embargo, se quiere alertar a la ciudadanía y a la Fiscalía para que la Fiscalía sea la que asuma las denuncias", explicó. Además, reveló que la fiscal general se ha comprometido para durante estos dos meses colocar un equipo de fiscales que estén pendientes de posibles delitos.
"Hay dos abogados que quieren que vaya a la Fiscalía, no sé quiénes son ni para qué quieren saber qué datos tengo", reveló el vocal, pero dijo que mantendrá la reserva sobre sus informantes y los datos precisos. Para el consejero, los votantes de ciertas jurisdicciones saben quiénes han financiado eventos dudosos y eso les da "un control moral" sobre las campañas políticas y sobre los candidatos. Esos dineros, explica, no están en el sistema financiero sino que circulan en efectivo.
En declaraciones al diario oficial El Telégrafo, Verdesoto había precisado anteriormente que el informe fue elaborado por una misión del CNE que viajó a la provincia de Esmeraldas.
Jorge Acosta califica como "extremadamente preocupantes" a las afirmaciones de Verdesoto, y cree que es "imprescindible" que el vocal explique los casos que se han detectado, de qué forma se lo hizo y por qué razón no se ha entregado la denuncia a la Fiscalía sobre ese particular. Verdesoto, sin embargo, precisó que su función termina al entregar el informe al Pleno, que será el que debe determinar si continúa o no siendo reservado.
Verdesoto agrega que hay "formas nuevas de financiamiento electoral" que no están contempladas en la actual legislación. Hay financiamientos en donde ciertos aportantes estarían "donando" absolutamente todo, con la lógica de un "capital de riesgo", de manera que ciertos candidatos no estarían aportando ya nada a sus campañas. Por ello, propone una reforma al Código de la Democracia, que recoja varias de las nuevas formas de financiamiento electoral. Cree que es más posible que la Fiscalía investigue casos que la Unidad de Análisis Financiero, pues la UAFE lo que hará es revisar algunas cuentas puntuales.
Finalmente, Verdesoto sostiene que no hay una infiltración nacional en la política del narcotráfico, sino casos puntuales, en especial en las sociedades de frontera, en donde es posible que narcotraficantes estén infiltrando gobiernos locales. "No hay en el Ecuador partidos del narcotráfico, pero sí podría haber candidatos ligados a partidos que podrían estar vinculados al narcotráfico". En una rueda de prensa el 12 de febrero, Verdesoto anunció que el informe será remitido a la Fiscalía.
La situación en Colombia
El debate sobre reformas a los controles de financiación electoral tiene antecedentes en la región. Según estudio publicado en 2015 por el PNUD y la OEA, el sistema de control electoral en el país vecino funciona de manera más o menos similar al ecuatoriano: hay topes de gasto y rendición de cuentas ante la autoridad electoral, pero el documento recomendó que, por ejemplo, no se permitan donaciones de personas naturales o jurídicas en grandes cantidades, así como levantar el sigilo bancario: "se debería impulsar una interpretación restringida del secreto bancario en casos de campañas electorales, que, en virtud de los intereses públicos y los riesgos de violaciones a la ley, permita a las autoridades hacer seguimiento a los movimientos privados, con el objetivo de aumentar la transparencia en las campañas electorales", recomendó el informe.
Adicionalmente, el PNUD recomendó "Es necesario impulsar estudios, tanto oficiales como particulares, sobre los costos reales de las campañas, pues es difícil tomar decisiones de política pública con base en información irreal. En ese sentido, los topes definidos en la actualidad por el CNE son artificiales, pues se basan en información incompleta e insuficiente reportada por las campañas ante el Consejo".
"Hay un altísimo porcentaje de financiación que es imposible de medir porque los aportes en metálico, anónimos y que no tienen ninguna clase de control, son el pan de cada día en la actividad de la política colombiana", estimó el consultor Carlos Suárez.
Para el consultor político colombiano, Carlos Suárez, citado por la revista Dinero, "sin caer en la ingenuidad, hay un altísimo porcentaje de financiación que es imposible de medir porque los aportes en metálico, anónimos y que no tienen ninguna clase de control, son el pan de cada día en la actividad de la política colombiana, prácticas que entre todos los actores tenemos la responsabilidad de erradicar para que la política vuelva a ser una actividad en la que toda la sociedad quiera participar sin prevenciones".
México: las tres formas del dinero negro
Mientras tanto en México, hay un debate similar. Según el informe "Dinero Bajo la Mesa", presentado el año pasado en ese país por María Amparo Casar, presidenta de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, Luis Carlos Ugalde, director general de Integralia Consultores, Ximena Mata Zenteno y Leonardo Núñez González, en ese país se han detectado por los menos tres mecanismos ilegales para financiar campañas: eldesvío de recursos públicos, las contribuciones ilegales de particulares y el financiamiento del crimen organizado.
"Como una inversión cualquiera, quien arriesga su dinero lo hace por la expectativa de un rendimiento futuro. El gobernante o servidor público lo hace para apoyar al candidato de su partido (en ocasiones de otros partidos) para garantizar “inmunidad” o para construir redes de apoyo político que le ayuden a proseguir su carrera política", explicaron los autores al diario mexicano Excelsior.
"El empresario o contratista lo hace para obtener acceso al nuevo gobierno en la forma de contratos, permisos o regulación favorable. Y el crimen organizado para proteger su negocio, sea en la forma de rutas de trasiego de droga, protección policial o para infiltrarse en el gobierno y apoderarse de plazas de venta. El estudio sólo aborda las dos primeras formas de fondeo ilegal".
En México, "el empresario o contratista aporta para obtener acceso al nuevo gobierno en la forma de contratos, permisos o regulación favorable. Y el crimen organizado para proteger su negocio, sea en la forma de rutas de trasiego de droga, protección policial o para infiltrarse en el gobierno y apoderarse de plazas de venta".
En lo que se refiere al desvío de dinero público, se han identificado en México varios mecanismos: "la recaudación en efectivo en los tres órdenes de gobierno que no se reporta a las tesorerías: por ejemplo, el pago de impuestos en efectivo o la venta de boletos para espectáculos públicos realizados en inmuebles propiedad del gobierno. Otra modalidad es el uso de facturas apócrifas para comprobar gastos en bienes o servicios que nunca se recibieron y hacer líquido dinero del presupuesto para canalizarlo a campañas. También son frecuentes la adjudicación directa y subcontratación forzosa de obra pública y bienes y servicios, así como los sobrecostos asociados a ellas. Una más son los descuentos de nómina, mediante los cuales se les retiene a los empleados del gobierno parte de su sueldo para ser enviado a un partido político. Finalmente, están la utilización de programas sociales con fines electorales; la recaudación de pagos ilegales por permisos de construcción; y los arreglos con medios de comunicación para el uso de publicidad gubernamental en apoyo a campañas electorales".
Con respecto al dinero privado ilegal, los analistas mexicanos describen varias prácticas que también podrían estar ocurriendo en el Ecuador: "Esta forma de fondeo generalmente implica, como en el caso del desvío de recursos públicos, la utilización de dinero en efectivo imposible de rastrear. Además de dañar la equidad en la contienda, el financiamiento privado ilegal conlleva la comisión de otros delitos, como peculado, lavado de dinero, defraudación y evasión fiscal, simulación de operaciones mediante empresas fantasma o fachada, entre otros".
Así, dice el informe mexicano, "un empresario que desea financiar campañas electorales simula la compra de bienes utilizando empresas “fachada”, obtiene un comprobante de gasto legalmente válido –aunque la compra/venta no se hubiera realizado–, deduce impuestos y finalmente destina esos recursos para apoyar a un candidato".
Los aportes de ciertas empresas que, por su naturaleza, se puedan ver luego beneficiadas también son descritos: "la industria textil puede financiar campañas en especie dando camisetas y gorras a precio descontado o simulando la compra-venta con la expectativa de que el ganador le otorgue en el futuro contratos de uniformes; la industria alimenticia puede proveer víveres esperando la concesión de comedores hospitalarios o desayunos escolares; o la industria de arrendamiento de autos o equipo de cómputo, facilitando sus bienes a las campañas a cambio de la contratación de sus servicios en el siguiente gobierno".
Al igual que en el Ecuador, en la actualidad la fiscalización de los gastos de campaña en México se hace a partir de los informes económicos de las propias campañas. Y de la misma manera que en nuestro país, "Aunque la autoridad cuenta con mecanismos independientes para auditar gastos con frecuencia carece de la infraestructura y de la inteligencia financiera para detectar el flujo total de recursos en efectivo que fluyen a las campañas y los gastos que se realizan".
Concluye el informe mexicano que "La información disponible sugiere que los reportes de gasto son inverosímiles y que los procesos de fiscalización insuficientes para cubrir el dinero que efectivamente fluye en las campañas: el dinero debajo de la mesa".
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