Las Negociaciones del Cambio Climático

El rol de la CMNUCC, su historia y la dinámica internacional

 INFORMARSE ES PARTE DE LA SOLUCIÓN Orígenes En 1988 el IPCC (el Grupo Intergubernamental de Expertos del Cambio Climático), fue creado por la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. El IPCC produce informes que evalúan y combinan el conjunto de todos los estudios sobre los efectos socioeconómicos y medioambientales de cambio climático basados en la última evidencia científica disponible sobre el progreso y las consecuencias del mismo. Vale aclarar que el IPCC no crea nueva información científica, sólo compila aquella disponible. El primer informe del IPCC de 1990 concluyó que existe un calentamiento mundial y recomendó que la comunidad internacional tomara acción. En 1992 se llevó a cabo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de en Río de Janeiro, donde comenzaron las negociaciones internacionales de cambio climático. Esta cumbre resultó en tres tratados: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la Diversidad Biológica, y la Convención de Lucha contra la Desertificación. Todos ellos relevantes en alguna forma u otra con el cambio climático, pero la CMNUCC aparece como la más relevante.1 La CMNUCC se constituye así como un Foro especializado con una estructura y funcionamiento propio. Objetivo de la Convención El segundo artículo de la CMNUCC establece su objetivo: “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invierno (GEI) en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático.” Ese nivel debe permitir que los ecosistemas puedan adaptarse al cambio climático, asegurar la producción de alimentos y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible.2 02 1 Honty, Gerado. (2011). Negociaciones y consecuencias para América Latina. CLAES, Montevideo. 2 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Organización de la Convención – Principios y Anexos La Conferencia de las Partes (COP) es el órgano supremo de decisiones de la convención. Cada uno de los países participantes, las Partes, está representado en la COP. El plenario es el que adopta las decisiones de cada año y quien genera los acuerdos. Las reuniones de la COP se llevan a cabo todos los años, siendo París (Francia) el próximo lugar a desarrollarse en diciembre próximo. La Convención se apoya en diversos principios para lograr el objetivo. Estos principios reconocen que los países menos desarrollados no tienen la misma responsabilidad ni capacidad de implementar cambios, y al mismo tiempo tienen el derecho a desarrollo sostenible. Según principio 4, el “crecimiento económico es esencial para la adaptación de medidas encaminadas a hacer frente al cambio climático.” La convención agrega que las Partes no pueden intentar combatir cambio climático con restricciones ni discriminaciones económicas, sino a través de la cooperación para promover un sistema económico internacional abierto para el crecimiento y desarrollo sostenible de todas las Partes. Un aspecto principal de la convención es el reconocimiento que existen “responsabilidades comunes pero diferenciadas” para los países.3 Por eso en el año 1992 cuando se crea la convención, las Partes quedan divididas en 3 grupos; Anexo 1, Anexo 2, y No Anexo 1. • Las Partes del Anexo 1 son los países industrializados que fueron miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en 1992. Algunos de ellos desde los años 90 experimentaron economías en transición como Rusia. Las Partes que pertenecen a Anexo 1 tienen compromisos de reducción de emisiones de GEI. • Las Partes del Anexo 2 son los miembros de la OCDE que no tienen economías en transición. Además de la reducción de emisiones de GEI, estos países tienen la responsabilidad de transferir recursos, tecnología, e información a los países en desarrollo para ayudarlos con el desarrollo sostenible de sus economías, y la adaptación al cambio climático. • Las Partes No Anexo 1 son los países en desarrollo, y por eso reciben apoyo de los Anexo 2. Hoy por hoy, el contexto mundial ha cambiado, por lo que la división histórica de los anexos se encuentra en este momento bajo discusión. 03 3 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, artículo 4. Quienes Participan Estados: Las Partes se conforman por 195 gobiernos; 194 estados y 1 organización región de integración económica, la Unión Europea: son los que negocian, aprueban, ratifican o aceptan los acuerdos. Observadores: Organizaciones de diversas características pueden ser admitidas como observadores de la CMNUCC, para esto deben presentar evidencia de que son competentes en los asuntos que se abordan las sesiones y pasar por un proceso que termina en la aprobación de la COP siempre que no se oponga un tercio o más de las Partes presentes. Los observadores pueden participar en las deliberaciones de las sesiones y talleres pero no pueden votar. Entre los observadores se encuentran: ONGs ambientalistas, ONGs de Investigación, Sector Privado, Grupos Indígenas, Grupos de Género, Granjeros, Jóvenes, Gobiernos Locales, y Sindicatos. Organismos Intergubernamentales: se admitieron más de 56 organismos intergubernamentales como observadores. Como las ONGs, tienen que presentar evidencia de ser competentes en los temas que se abordan las sesiones. Algunos organismos intergubernamentales tienen un papel más influyente, como el IPCC. Las Negociaciones En las negociaciones, los países se reúnen en plenarios para las aperturas, los cierres y las definiciones de las decisiones que se toman. Además los países se dividen en sesiones específicas donde tratan los temas en detalle y a veces de manera más informal. La Convención trabaja temas de Mitigación (reducción de emisiones), Adaptación (a los nuevos escenarios climáticos futuros), transferencia de tecnología (de países desarrollados a países en vías de desarrollo), fortalecimiento de capacidades (de la misma manera que en tecnología), Bosques 04 (protección y manejo sustentable para evitar emisiones o generar sumideros de Carbono), agricultura, transporte marítimo y aérea, entre otros. Para cada uno de ellos los países forman grupos de trabajo especiales en los que tratan esos temas entre expertos en la materia y buscan arribar a soluciones. Dinámica de negociación Los países que integran la CMNUCC, varían ampliamente en su tamaño y tipo de economía. Por ejemplo, los No-Anexo 1 incluyen países con economías exportadoras de petróleo en el Medio Oriente, economías emergentes como Brasil y países de bajos ingresos como Malawi. Esto, en ocasiones, genera dificultades a la hora de llegar a acuerdos, ya que los contextos y los intereses varían en los diferentes temas. Además, con el tiempo las circunstancias políticas, económicas y sociales varían, haciendo que el escenario geopolítico también se modifique. Generalmente durante las negociaciones las Partes forman alianzas. Las alianzas son muchas y casi siempre superpuestas (como lo grafica la imagen abajo) lo que complejiza el escenario geopolítico. Los países 05 EL CONSENSO En la CMNUCC, todas las decisiones se toman por consenso, es decir, con el 100% de las Partes a favor. Esto genera complejas dinámicas de interacción entre los países, ya que basta con que uno sólo se oponga para que no haya una decisión en la CMNUCC. Esta es una situación que muchas veces es criticada y marcada como la responsable del poco avance que tuvo la negociación estos años; motivo por el cual algunos países han sugerido modificar este procedimiento para hacer la negociación más dinámica; pero aún no se le ha dado resolución. 06 4 Velrome, Maurtua&Vasconi (2014) - EUROPA Y AMÉRICA LATINA DE CARAA UNA ACCIÓN COLECTIVA MÁS AMBICIOSA SOBRE EL CLIMA. Heinrich BöllStiftung https://www.boell.de/sites/default/files/hbs-climate_es_web_1.pdf más desarrollados se agrupan en dos grandes grupos: La UE (Unión Europea); y el grupo sombrilla (Grupo matriz en la imagen) constituido por los países desarrollados que no pertenecen a la UE. La UE a lo largo de la historia es, de ese grupo, quien ha propuesto los niveles más altos de reducción, y el grupo sombrilla, en genera,l es el más reticente a asumir mayores compromisos de reducción. La mayor parte de los países en vías de desarrollo se incluyen dentro del Grupo de los 77 más China (G77+China), que es un grupo muy diverso en el que participan 134 países en vías de desarrollo. Otros grupos incluyen el grupo de los 49 países menos adelantados (LDCs), la alianza de los pequeños estados insulares (AOSIS), y el grupo de integridad ambiental (EIG) donde participan México, Suiza, corea del Sur, Mónaco y Liechtenstein. La convención tiene además grupos propios que existen fuera de la Convención tales como AILAC (Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe) en donde se encuentran Chile, Perú, Colombia, Panamá, Costa Rica, Guatemala, y Paraguay. Otro ejemplo es el Grupo de Países en Desarrollo Afines donde participan India China, los países de la OPEC y Argentina entre otros. Imagen: Grupos de Negociación de la CMNUCC (hasta el año 2014) 07 6 Acuerdos internacionales sobre actuación en materia climática. Extraído 19.10.2015. Última actualización 17.9.2015.http://www.consilium.europa.eu/es/policies/climate-change/international-agreements-climate-action/ Tradicionalmente la responsabilidad de cada parte era evaluada por sus emisiones históricas, es decir, la cantidad de emisiones acumuladas en el tiempo desde la revolución industrial, u otro año de referencia en el pasado. Sin embargo, hoy en día, las emisiones de los países en vías de desarrollo agregadas son más altas que las de los de países desarrollados. Los países No Anexo 1 representan el 53% de las emisiones mundial, con 80% de la población mundial y los países Anexo 1 representan solo 20% de la población mundial, pero 46% de emisiones mundiales. Es por este motivo que los países desarrollados, como las Partes de Anexo 2, plantean un compromiso de reducción de emisiones solo si los países en desarrollo forman parte de un nuevo acuerdo.5 El Protocolo de Kioto Un hito de las negociaciones climáticas es el Protocolo de Kioto de 1997. El segundo informe del IPCC de 1995 funciona como base para las negociaciones que más tarde conducirían al protocolo. Éste es el primer documento legalmente vinculante que establecía metas de reducción de emisiones basadas en el año 1990 y sólo aplicaban para los países Anexo 1 que lo ratificaran. Todos los países del Anexo I lo firmaron (incluso EEUU), sin embargo no todos lo ratificaron. Por la forma de ratificación que tenía, no fue sino hasta el año 2005 que empezó a funcionar. Años más tarde,algunos países lo abandonaron, dejándolo con poca efectividad para reducir las emisiones mundiales de GEI. En 2012, las Partes acordaron en Qatar extenderlo por un segundo período de compromisos que termine en 2020. El segundo período de compromiso del Protocolo de Kioto comenzó el 1 de enero de 2013 y finalizará en 2020. Hoy participan 38 países desarrollados, incluida la UE y sus 28 Estados miembros. Uno de los principales problemas del Protocolo de Kioto radica en que al sumar los compromisos del mismo se llega a menos del 20% de las emisiones mundiales. Dado que Estados Unidos no firmó el Proto- 08 colo de Kioto, que Canadá se retiró antes del final de primer período de compromiso y que Rusia, Japón y Nueva Zelanda no participan en el segundo período de compromiso, ahora solo se aplica aproximadamente al 14% de las emisiones mundiales.6 La nueva vía de negociación, el ADP En 2011, en Durban, dos años más tarde del fracaso de la COP de Copenhagen para llegar a un nuevo acuerdo climático, los países logran acordar una nueva vía de negociación para alcanzar un nuevo "acuerdo, protocolo, instrumento legal, o documento con fuerza legal en el marco de la Convención que aplique a todas las Partes". Este nuevo acuerdo legalmente vinculante deberá ser concretado en la COP21 en 2015 y comenzará a funcionar en 2020. Este nuevo acuerdo apunta a ser un gran cambio en las dinámicas hasta ahora conocidas, repartiendo las responsabilidades entre todas las Partes con el fin de estabilizar las emisiones globales y así evitar un cambio climático peligroso.