El observador

POR: Enrique Ayala Mora Publicado en la Revista El Observador. Diciembre 2018, edición 108

Una legislatura mutilada

Déficit legislativo No es novedad que en los últimos años, la Constitución y las leyes han sido aprobadas por la mayoría gubernamental, con escaso debate y procedimientos sumarios. También es claro que no ha habido fiscalización en la Legislatura. Las causas de este “déficit legislativo” son diversas, pero se origina en la vigencia de una Constitución y un sistema legal diseñados para limitar y negar derechos fundamentales. Legislatura deliberante En nuestra historia se han dado luchas por derechos fundamentales que, si no han vencido al poder oligárquico, han consagrado una tradición democrática que ha enfrentado abusos de poder y violaciones de las libertades. Un rasgo de esa tradición es que la Legislatura ha sido deliberante al discutir y aprobar normas. La Constitución de 1830 fue discutida y votada artículo por artículo. En cada caso, el voto se decidía por mayoría. Así quedó establecido para el futuro. Cuando en 1835 se optó por un Congreso con dos cámaras, senadores y diputados, el procedimiento debía repetirse en cada cámara. Luego se lo enviaba el proyecto al Ejecutivo, que podía objetarlo en todo o en parte. En este último caso, el Congreso debía considerar las objeciones o vetos y resolverlas. Las sucesivas constituciones mantuvieron el procedimiento. La de 1906, por ejemplo, establecía que el proyecto, “lo discutirá cada cámara, en tres sesiones y en diferentes días”. La legislación aclaró los mecanismos de discusión y aprobación. Los cuerpos legales siempre se debatirían y votarían artículo por artículo. Los proyectos eran conocidos por una comisión, que informaba al pleno para primer debate. Allí se recogía observaciones. Luego se presentaba informe para segundo debate. En éste, se discutía artículo por artículo, a veces literal por literal, y se presentaban fórmulas alternativas hasta que alguna alcanzara mayoría.  La deliberación artículo por artículo se mantuvo siempre. Permitía conocer lo que se debatía, la postura y la responsabilidad de cada legislador. Al principio, ese conocimiento fue limitado, pero cuando se desarrolló la prensa y luego la radio, la gente podía seguir los debates y conocer que opinaban y como votaban en cada caso los legisladores.   El “paquetazo” constitucional En la Constituyente de Montecristi, argumentando que se superaba un vicio de la “partidocracia”, se suprimió el debate artículo por artículo en el pleno de la Asamblea y se optó por aprobaciones “en bloque” del texto constitucional. Fue un atropello de una tradición democrática y los derechos de los legisladores, que además, provocó una baja de calidad legislativa. Los informes salidos de las “mesas” con garrafales fallas, redundancias y contradicciones, fueron aprobados en “paquetes” de veinte, treinta, cincuenta artículos con una sola alzada de mano.  Al final, una comisión de redacción reajustó de apuro el texto, manoseado luego por el Ejecutivo. Tuvo que cambiar contenidos y reducir más de cuarenta artículos que tenían repeticiones y contradicciones. Aún así, la Constitución resultó enorme, reglamentaria, farragosa, llena de declaraciones de derechos y garantías en la parte dogmática, y de disposiciones que los violan en la parte orgánica.  El “paquetazo” quedó instalado en el sistema legislativo. La Constitución establece: “el proyecto de ley será sometido a dos debates”; debe ser divulgado con antelación y enviado a una comisión, que deberá oír a quienes “tengan interés en la aprobación del proyecto de ley, o que consideraren que sus derechos puedan ser afectados por su expedición”. En un texto tan detallista y hasta reglamentario de la Constitución, lo que se dispone para la aprobación de las leyes es muy general y vago. Eso no fue obra del acaso, sino de la intención de que la Ley y los reglamentos establezcan el procedimiento. Innovación restrictiva y antidemocrática La Ley Orgánica de la Función Legislativa vigente establece que, una vez presentado y calificado, un proyecto de ley se lo envía a la comisión y se lo hace conocer a los asambleístas y al público. El primer debate se realiza a base de un informe de la comisión. Allí o hasta tres días después los asambleístas presentan sus observaciones, pero no se discute por artículo. Para segundo debate, la comisión presenta informe. Allí “Se podrá mocionar la aprobación del texto íntegro de la ley, o por títulos, capítulos, secciones o artículos.” Así se suprime la obligación de deliberar, puesto que por decisión del pleno, por simple mayoría, se suprime la votación por artículos y hacerlo por “bloques” o “en paquete”. Además restringirse la posibilidad de proponer reformas al texto para ser votadas en el debate, el “ponente”, todopoderoso presidente de la comisión, es la única persona que puede introducir cambios. Su decisión restrictiva es inamovible.  Un grave retroceso Los defensores del sistema argumentan que es moderno y ágil, que promueve la participación en las comisiones, que, de todas maneras, todo se aprueba por mayoría, que en otros países también hay aprobaciones “en paquete”. Pero ninguno de esos argumentos resiste el análisis. Está bien que los ciudadanos opinen en las comisiones, pero eso hace aceptable que lo que éstas han decidido por simple mayoría, o peor aún lo que su presidente resuelva, se vote con el método de “lo toma o lo deja” en un gran paquete en que los legisladores no pueden establecer si están o no de acuerdo con los contenidos específicos. La “agilidad” no restringe o elimina la participación. Cierto es que en democracia resuelve la mayoría, pero luego de respetar el derecho de todos a opinar y proponer. En varios parlamentos del mundo puede aprobarse un proyecto en bloque. Pero excepcionalmente y por consenso de todas las fuerzas políticas. Aquí, en cambio, ha sido norma invariable de la Constituyente, el “Congresillo” y Asamblea Nacional desde 2008. Todas las leyes han sido aprobadas por “paquetazo”, sin debate artículo por artículo, con una sola votación de todo el cuerpo legal.  Mutilación legislativa La capacidad deliberante de la Legislatura, la discusión y votación artículo por artículo, es una garantía básica. Así, los legisladores pueden ejercer su función de mandatarios de la voluntad popular. Y la ciudadanía toda tiene el derecho de conocer como se legisla. En el Ecuador se ha dado una mutilación legislativa. La Constitución niega el derecho a una formación de leyes participativa, democrática e informada, en que los legisladores pueden discutir y votar cada una de las partes del texto, como es nuestra tradición y la práctica de todas las legislaturas democráticas. Un verdadero record mundial de atropello a la deliberación legislativa y al derecho ciudadano a que las leyes sean debidamente analizadas y votadas.